Condizioni e piano urbanistico: la questione della continuità
Patrizia Gabellini

Abstract:   

           
IT) La questione della continuità in urbanistica è sempre presente, ma è difficile da trattare per i tanti aspetti interferenti. È comunque importante porla, soprattutto con riferimento a Bologna che ha un’immagine di città ‘speciale’ dal punto di vista dell’urbanistica e del governo del territorio. Considerando i temi di volta in volta posti al centro dell’agenda politica delle amministrazioni che si sono succedute a partire dal secondo dopoguerra, e le loro relazioni con le condizioni di contesto locali e globali, si individuano tre differenti stagioni e una continuità relativa.

EN) The question of continuity is always present in urbanism, but it is difficult to discuss it because many aspects interfere. Anyhow it is important, particularly referred to Bologna whose urbanism and territorial governance are considered ‘special’. Starting from the second world war to now, this paper recognizes three different seasons and a ‘relative’ continuity considering the themes at the centre of the political agenda of the administrations and their relations with the contextual, local and global conditions.

 

 

Un’immagine dall’ampia eco è quella di Bologna come caso emblematico di una buona urbanistica praticata in una città ben governata, immagine alla cui costruzione ha dato un contributo decisivo la rappresentazione di Giuseppe Campos Venuti, attore del suo rinnovamento nei primi anni Sessanta del secolo scorso con una specifica strategia urbanistica (tecnico-politica) e poi tutore attento e partecipe nelle diverse fasi fino alla fine della sua vita¹. Immagine che è rimbalzata fuori dai confini nazionali, amplificata dall’esperienza di Pierluigi Cervellati, assessore all’edilizia popolare dal 1970 al 1975, che ha imposto all’attenzione pubblica una politica di conservazione del centro storico socialmente connotata². Questa immagine, nonostante voci critiche che si sono sentite in più occasioni, resiste in molti ambienti o, per contro, viene sbrigativamente ascritta al passato, rendendo naturale interrogarsi sulla sua persistenza o meno.

Interferenze

Il rapporto tra continuità e discontinuità nell’amministrazione pubblica è questione comunque presente, ma poco scandagliata con riferimento all’urbanistica, forse per la molteplicità degli aspetti interferenti. Gli andamenti dell’economia e le dinamiche politiche, la legislazione nazionale e regionale -non solo quella di settore- incidono fortemente. Poi, soprattutto, i molteplici fattori locali la cui individuazione e il cui peso comportano pazienti lavori di ricerca.
A Bologna incide in modo peculiare l’orientamento delle forze politiche che l’hanno governata. Uscita nel secondo dopoguerra con un forte governo di sinistra quando in Italia la maggioranza era di centro destra, Bologna ha fatto della sua diversità un elemento trainante mettendo le basi di un sistema di welfare (inteso come case e infrastrutture di prima necessità) e preoccupandosi nel contempo di essere inattaccabile sul piano della competenza e dell’efficienza. Le sue politiche urbane e urbanistiche sono state motivo di interesse per alcuni studiosi e per la stampa straniera proprio in quanto la città era governata dalla sinistra (“Bologna rossa” per Jäggi, Müller, Schmid 1977), e rappresentava il “modello emiliano” (De Maria 2014). La presenza di autorevoli urbanisti, capaci di rendere riconoscibili i tratti specifici di una politica urbanistica, è stata ampiamente riconosciuta. Forse sottovalutata è invece l’influenza dei tecnici interni all’amministrazione che garantiscono la funzione pubblica, probabilmente a causa di un’idea ampiamente accreditata che l’attività burocratica consista nella gestione delle decisioni politiche senza discuterne presupposti e fini, idea che sembra ignorare i sottili e complicati meccanismi del potere diffuso, che non ha solo forme giuridiche e istituzionali ma si esprime quotidianamente nei rapporti sociali. Nell’urbanistica bolognese i funzionari hanno un ruolo importante proprio rispetto alla continuità, e altrettanto contano le diverse forme di aggregazione disciplinare che in diversi momenti, a cominciare dagli anni Settanta, hanno alimentato il confronto/scontro sulle questioni urbanistiche mantenendo viva l’attenzione sulla loro rilevanza e aggiornando l’interpretazione dei processi in atto.  
La ricerca e l’esperienza diretta, quando sono stata partecipe delle vicende urbanistiche di questa città, mi hanno portato di volta in volta a riconoscere l’incidenza su continuità/discontinuità dell’uno o dell’altro fattore, locale e/o nazionale-internazionale, e a maturare la convinzione che la comprensione dell’urbanistica, pratica embricata nella storia del territorio, non ammetta semplificazioni. È il motivo per cui avanzerò alcune ipotesi nella consapevolezza del loro carattere provvisorio.

 

Stagioni

A me sembra si possano riconoscere tre principali stagioni nell’urbanistica bolognese del secondo dopoguerra e che queste sollecitino un ragionamento sul carattere relativo della continuità. Una prima stagione, quella che ha costruito il mito dell’urbanistica riformista, di fatto si chiude con la prima sindacatura di Renato Zangheri³ e dell’assessorato all’edilizia popolare di Pierluigi Cervellati nel 1975 (non una banale coincidenza con gli anni definiti “trenta gloriosi”). Dopo una seconda stagione, densa di cambiamenti e culminata con l’avvento alla guida della città di un sindaco non comunista (Giorgio Guazzaloca)⁴ con una coalizione civica, se ne apre una terza con il ritorno nel 2004 di un’amministrazione di sinistra guidata da Sergio Cofferati.
Della prima stagione ho scritto tanti anni fa, quando studiai il rapporto tra la sinistra e l’urbanistica dal dopoguerra al 1985. Coglievo allora importanti modifiche riguardanti il sistema decisionale e il ruolo dei partiti che, già nella seconda metà degli anni Settanta, annunciavano la frantumazione del discorso urbanistico bolognese. La funzione dell’urbanistica nella costruzione delle alleanze con le forze economiche e sociali (cooperative e privati), i rapporti tra comunisti e socialisti, il peso assunto dai tecnici comunali con assessori non tecnici, l’accentuarsi dell’attenzione per la dimensione istituzionale e le forme giuridiche dell’amministrazione sfocano progressivamente l’immagine della “diversità positiva”. Dove decidere l’urbanistica, con quali interlocutori e con quale consenso diventano progressivamente aspetti più importanti dei contenuti stessi dei piani e della loro coerenza (Gabellini 1988). L’affievolirsi della tensione ideale con la creazione di un ambiente favorevole alla burocratizzazione si associa al processo di secolarizzazione culturale che ha investito anche il partito comunista (Pasquino 1975; Trigilia 1981).
Gli anni a cavallo del secolo vedono grandi cambiamenti nell’economia, nella società, nella politica e nella cultura con manifeste ricadute sui processi insediativi e sull’urbanistica (Clementi 2020), ma a Bologna sono travagliati in modo specifico. “Per molti anni è stata considerata come la capitale della ‘subcultura politica rossa’, e cioè il cuore di quella tradizione elettorale che poneva stabilmente i partiti di sinistra, a cominciare da quello comunista, al centro di un vasto tessuto di politiche, sociali e professionali. ... Questo scenario di immobilità politica, se non di immobilismo, incomincia a cambiare abbastanza radicalmente a partire dai primi anni Novanta, sia per ragioni di tipo storico e geopolitico e, forse ancora di più, per motivi interni o endogeni” (Regalia, Valbruzzi 2016, p.52). L’esperienza dell’avvicendamento viene dopo un periodo nel quale la città sembrava “sospesa” per le difficoltà nell’attuazione delle ambiziose previsioni del Prg 1985-1989, piano che aveva portato a Bologna i temi europei della trasformazione urbana (Campos Venuti 1997) e che, proprio per la loro non semplice traduzione tecnica, aveva sofferto una controversa gestazione (Gabellini 1991). L’amministrazione guidata da Guazzaloca, nel cui programma elettorale l’urbanistica occupava uno spazio importante, ha voluto marcare la discontinuità incentrando la sua nuova proposta sulla dimensione strategica del piano strutturale, su una diversa impostazione della mobilità (motivo di contesa -sovraesposta ideologicamente- nel dibattito urbanistico bolognese), sulla flessibilità per corrispondere alle effettive dinamiche del mercato immobiliare (Gabellini 2009). Come appare più chiaro oggi, continuità e discontinuità si rincorrono in maniera non lineare, infatti, benché diversamente interpretati, dimensione strategica e flessibilità del piano si ritrovano come temi connotanti la legge urbanistica regionale approvata nel 2017 (Gabellini 2020).

 

La terza stagione

Il ripristino di una stabilità amministrativa ha richiesto tempo⁵ e i circa 20 anni intercorsi tra l’ultimo Prg e il primo Psc di un’amministrazione di sinistra, un lasso di tempo inusuale a Bologna, vedono svilupparsi un dibattito in più sedi col contributo di diversi raggruppamenti nei quali si impegnano architetti e urbanisti con esperienza nelle commissioni dei partiti, nella sezione regionale dell’Istituto nazionale di urbanistica, nelle amministrazioni pubbliche, svolgendo un ruolo importante nella rappresentazione dei problemi, con decantazione di quelli maturi e incubazione di quelli emergenti. Campos Venuti descrive in questi termini la fase di passaggio: “Ho ricordato il ritardo con cui la sinistra politica bolognese si è mossa per riconquistare il Comune, ma se gli eredi politici del vecchio Pci sembravano incerti, il cosidetto popolo della sinistra raccolto in un gruppo assai numeroso - ‘l’appello dei mille’- promosse una iniziativa a cui dette il nome della ‘sveglia’” (Campos Venuti 2012, p. 145).
La nuova stagione dell’urbanistica bolognese, che arriva ai giorni nostri, appare più che mai segnata dall’intreccio di vicende locali e globali. Dal 2004, quando inizia il processo di costruzione del Piano strutturale comunale⁶, al 2011, quando si aprono i dieci anni di mandato del sindaco Virginio Merola, si è verificato il ciclo edilizio più espansivo di sempre (Girardi, CRESME 2012) e si è manifestata la crisi finanziaria partita negli Stati Uniti nel 2008 che, pur clamorosa nei suoi effetti, succede ad altre e rende evidente l’incertezza ormai cronica degli andamenti economici. Poi i programmi europei per affrontare crisi energetica e cambiamento climatico, la pandemia e il Recovery fund con i programmi del Piano nazionale di ripresa e resilienza influenzano direttamente gli atti salienti dell’urbanistica bolognese.
Il titolo del testo col quale il sindaco Cofferati presenta l’ampio servizio dedicato da Urbanistica al Psc di Bologna, Piano, cantieri, partecipazione, richiama i tre aspetti connotanti quel ‘riavvio’. Due ampi occhielli restituiscono il senso dell’operazione: “Il nuovo Piano strutturale di Bologna colma un vuoto: sono trascorsi, infatti, alcuni decenni da quando Bologna ha dato forma al suo assetto urbanistico. Questo assetto è stato ripensato per collocare la città e il suo territorio nell’orizzonte europeo, individuando prospettive e regole in grado di confrontarsi con il carattere globale dei processi economici e sociali” e “Il Psc appare soprattutto come l’atto che mette a sistema i grandi progetti di trasformazione”. Poi il richiamo alla partecipazione inclusa nelle linee programmatiche del mandato e protagonista nei forum Bologna. Città che cambia che accompagnano l’elaborazione del Psc (Ginocchini, Manaresi 2008, p.45). L’ampio testo dell’allora assessore all’urbanistica Virginio Merola, Una città da curare. Come un giardino, che segue quello del Sindaco, specifica che “Il Psc non è un piano ‘welfarista’, di sola redistribuzione sociale attraverso opere e servizi. ... [L]’obiettivo diversamente articolato di questo piano -la città dell’incontro e del dialogo- ha come punto di riferimento il sostegno al cittadino inteso come persona, che vive nella città ricoprendo diversi ruoli nel corso del tempo e dello spazio, di lavoratore, di utente, di consumatore, e che non si rassegna a ridursi a una sola dimensione di cittadinanza” (Ginocchini, Manaresi 2008, p. 47). Una impostazione i cui sviluppi possono leggersi nell’ultimo libro di Valentina Orioli, assessora all’urbanistica nel secondo mandato di Virginio Merola (Orioli, Massari 2023) e che trova un’ulteriore declinazione nelle interviste rilasciate dagli attuali sindaco – Matteo Lepore – e assessore all’urbanistica – Raffaele Laudani per questo numero di EcoWebTown. Tutti a confrontarsi con la prima stagione riformista dell’urbanistica bolognese cercando di reinterpretarla alla luce delle differenti condizioni di contesto.
Innovazione sociale e progressismo sono i termini con i quali una nuova generazione di amministratori cerca di dare senso politico alle proprie scelte urbane e urbanistiche, grandi e piccole che siano, rinverdendo i nessi con la stagione riformista. Una innovazione sociale che non significa ritrazione dell’azione pubblica, bensì apertura agli orientamenti proposti da un caleidoscopio di iniziative e alle loro possibili ricadute operative, come sostegno a un processo di nuova civilizzazione. Un progressismo che cerca di coniugare municipalismo e problemi globali, che accentua la dimensione politica per ovviare ai limiti di una buona amministrazione locale.
Altri fili di continuità nell’urbanistica di questi ultimi decenni, che fanno di Bologna un’interprete della mutazione in atto con lo sguardo più rivolto all’Europa che all’Italia, si trovano nei temi ambientali, mentre persiste un pragmatismo teso a coniugare obiettivi e contingenze, senza disdegnare un utilizzo non ortodosso degli strumenti a disposizione⁷. Sono dimensioni emerse chiaramente nel primo mandato del Sindaco Merola e praticate nella mia esperienza assessorile, quando le questioni ambientali e le conseguenze della grande crisi immobiliare assunsero evidenza pubblica e rilevanza politica. Bologna ha potuto approvare tempestivamente un Piano d’azione per l’energia sostenibile e, prima in Italia, un Piano di adattamento climatico, entrambi occasioni importanti di innovazione amministrativa (Barbi, Fini, Gabellini 2016), grazie a due pre-condizioni che evidenziano forme diverse di continuità solitamente mantenute sottotraccia: la creazione del Settore ambiente ed energia per iniziativa di Silvia Zamboni, assessora all’ambiente dal 1996 al 1999 nella giunta guidata da Walter Vitali e la partecipazione con successo dei tecnici del Settore a numerosi bandi europei, con particolare impegno nel periodo del commissariamento prefettizio (febbraio 2010-maggio 2011), che ha consentito di acquisire conoscenze, fare esperienza e costruire una rete di relazioni diventate preziose per le amministrazioni successive (Gabellini 2016).
Pur nelle differenze che i processi insediativi hanno imposto, si può riconoscere una continuità negli interventi sul centro (AA.VV. 2012), i quali hanno potuto spostare il fuoco sulle politiche per lo spazio pubblico e maturare con successo la candidatura Unesco dei portici (Ceccarelli, Pascale Guidotti Magnani 2021) proprio perché il lavoro di Pierluigi Cervellati ha aperto una stagione di interventi che, senza soluzione di continuità, hanno portato al completo recupero dell’edilizia storica, residenziale e monumentale.
Si stanno invece ridefinendo i modi attraverso i quali restituire nello spazio (‘disegnare’) la strategia politica, un punto forte del Psc, che su questo aspetto si era confrontato con l’insegnamento di Campos Venuti sull’importanza di una ‘strategia territoriale’, un punto debole del Pug che, seguendo l’interpretazione della legge urbanistica regionale 24/2017, su questo si era sostanzialmente astenuto. 
Volendo concludere queste note, a mio avviso è riconoscibile e caratteristica la presenza costitutiva dell’urbanistica nel discorso politico bolognese di tutte le forze in campo (nel 1956 era il fulcro del Libro bianco prodotto dalla Democrazia cristiana per le elezioni amministrative) e il conseguente utilizzo tempestivo e non pleonastico dei suoi strumenti (un utilizzo di scopo), con l’interesse a stabilire ed esplicitare ragionevoli corrispondenze con le condizioni generali, sempre più sovralocali. Nel panorama italiano questo modo di intendere e praticare l’urbanistica continua a essere raro, se non proprio un’eccezione.

 

 

Riferimenti Bibliografici

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