Casoria: al centro del progetto. La rigenerazione di un centro minore, nell’incrocio tra nuovo piano e progetto urbano
Anna Attademo, Francesca Avitabile

 

Parole chiave: aree di margine, rigenerazione urbana, inclusione sociale, paesaggio / urban fringe, urban regeneration, social inclusion, landscape

 

Abstract:

Nella Città Metropolitana di Napoli, l’urban fringe di centri abitati di medie dimensioni, come quella del Comune di Casoria, richiede una connessione funzionale con il nucleo della regione urbana, attraverso alleanze ibride tra le aree settoriali e disperse e i tessuti più compatti, promuovendo integrazioni inedite e valorizzando, nel progetto, il capitale sociale e quello spaziale.
In particolare, il lavoro sul caso studio di Casoria ha incrociato strategie di lungo termine con azioni tattiche e di prefigurazione, combinando risorse provenienti da programmi comunitari, nel tentativo di ristrutturare dall’interno sia le istituzioni che la macchina della pubblica amministrazione. L’esito finale ha ricostruito fiducia e responsabilizzazione della collettività alla cura del bene comune ri-progettato.

 

1.posizioni

L’area metropolitana napoletana tende ad essere sempre studiata come un modello continuo, di cui non si percepiscono i confini netti interni tra le sotto-unità amministrative ed in cui la scala delle relazioni è così interconnessa da rendere impossibile una distinzione.
In essa la definizione dei centri abitati minori sconta la presenza della polarità costituita dalla città di Napoli, che tende ad accentrare funzioni e flussi. La definizione amministrativa di città come un'unità territoriale ex lege n. 56 del 7 aprile 2014, e, quindi, discretizzata secondo i confini amministrativi dei comuni, è superata dall’OCSE e dalla Commissione europea che hanno defi­nito l’urbano sulla base della densità e delle relazioni, non dei confini municipali.

- Prospettiva morfologica: la città è definita come l'area edificata compatta, il continuum urbano percepibile a volo d’uccello.
- Prospettiva funzionale: la città è definita come un insediamento urbano a cui corrisponde una concentrazione di flussi di pendolarismo e servizi in comune tra un nucleo urbano centrale e diversi centri urbani, che insieme formano un sistema socio-spaziale integrato da interrelazioni funzionali.

Il progetto ESPON “TOWN” (2012-2014) ha utilizzato la prospettiva morfologica per studiare il ruolo dei luoghi urbani “minori” all’interno delle regioni urbane di “cluster ad alta densità” (HDC), identificando nel continuo di edificato le unità territoriali che hanno significato per la vita quotidiana degli abitanti. Gli scambi e le relazioni che si svolgono tra queste diverse parti della regione urbana individuano modelli complessi e dinamici, in cui il fenomeno urbano non si manifesta secondo un gradiente univoco di funzioni. 
Questo apre, in particolare, ad una riflessione sulle aree del periurbano napoletano e su quelle della corona intermedia di questi centri abitati minori, la “urban fringe” di tradizione anglofona (Gallent et al., 2006), fascia cuscinetto tra i centri storici consolidati e i brandelli di città diffusa, generalmente segnata da forti dinamiche di trasformazione spaziale e degli usi, a cui si contrappongono placche settoriali caratterizzate da stagnazione – contrazione abitativa o produttiva, ed elevata stabilità spaziale (Attademo e Formato, 2018). Secondo la prospettiva morfologica e quella funzionale, queste fasce di transizione non sono interpretabili entro rigidi confini amministrativi, poiché non coincidono letteralmente con le aree di margine: secondo un modello della post-metropoli (Soja, 2000), dove i margini e i confini vengono ri-articolati continuamente, i sistemi insediativi frammentati e compenetrati da brandelli di campagna e natura, in un’agglomerazione in cui l’urbanizzazione assume scala regionale (Forman, 2008; Russo, 2012).

Nella Città Metropolitana di Napoli (con 92 entità comunali su 1200 kmq), la fringe di centri abitati di medie dimensioni, come quella del Comune di Casoria, coincide con la prima corona suburbana del cluster ad alta densità. Casoria, in particolare, è una città di medie dimensioni, tra le più dense della Cit­ta Metropolitana, con un’estensione di circa 12 kmq ed 80.000 abitanti (Fig. 1).
La connessione funzionale con il nucleo centrale della regione urbana, richiede di ibridarne reciprocamente le diverse parti, in un “nuovo patto” tra la fringe dei centri minori ed i nuclei urbani centrali (Attademo e Formato, 2018), integrando le aree dense e quelle disperse, promuovendo inedite connessioni funzionali e valorizzando il capitale spaziale locale in tutte le sue forme.
Sino alla fine degli anni 70, Casoria ha ospi­tato uno dei più importanti poli industriali del Mezzogiorno con industrie chimiche e siderur­giche, oggi in larga parte dismesse (Fig. 2). L’intera città è in una fase di decrescita economica e demografica, un fe­nomeno che non può che essere ricondotto a condizioni di tipo strutturale: il basso livello di qualità insediativa e ambientale, l’inadeguatez­za infrastrutturale e l’assenza di aree verdi, la congestione e la pressione abitativa, la scarsità di opportunità lavorative (Formato e Attademo, 2017).
La scala del progetto di rigenerazione delle aree di fringe non può così fare a meno di misurarsi con una scala intermedia tra l’unità di intervento e l’ambito metropolitano, finendo con lo scoprire il ruolo della definizione di una scala delle relazioni ottimale per provare a risolvere e affrontare le sfide della contemporaneità (Corner, 2006).
Questo vuol dire invertire anche l’usuale meccanismo di delega della qualità e offerta delle attrezzature alla scala metropolitana, per ricostruire un livello di requisiti minimi di abitabilità alla scala del centro abitato, come materiali di progetto non negoziabili e a cui i singoli comuni, presi singolarmente, rinunciano troppo spesso per incapacità di disponibilità o gestione delle risorse.

 

2.sfide

La condizione attuale della città di Casoria è particolarmente critica. Le difficoltà presenti sono il riflesso di questioni nazionali e regionali, come anche di criticità propriamente locali, e dipen­dono in parte anche dal funzionamento stesso della Pubblica Amministrazione (Tuzi, 2016).
In generale, in Italia, la contrazione delle risorse finanziarie messe a disposizione delle amministrazioni locali, come anche la necessità di applicare metodi di distribuzione dei finanziamenti non indifferenti alla valutazione delle capacità di spesa dei fondi assegnati, stanno determi­nando le condizioni per una radicale trasformazione del modo di lavorare degli enti locali.
La concretezza di soluzioni circoscritte temporalmente e spazialmente, ha sovente sostituito le cristallizzate e rigide prefigurazioni urbane di vasta scala, spesso abdicando alla necessaria tensione verso il futuro. A tale tendenza contribuisce indubbiamente la forte instabilità politica.
Il report dell’associazione Openpolis (Openpolis, 2018) sottolinea come ogni anno si registrino in media 170 commissariamenti di comuni in Italia. Nel 2017 il 60% dei casi ha coinvolto comuni del sud e circa il 20% comuni della Regione Campania. Si tratta di un problema di efficienza politica che riguarda innanzitutto la stabilità dei governi locali, come lo stesso Comune di Casoria, il quale, nei tre anni di sviluppo del progetto URBACT (2015-2018), ha visto l’avvicendamento di quattro amministrazioni politiche, due elette democraticamente e due commissariali.
Il tema non attiene però ai soli aspetti istituzionali: investe la capacità degli amministratori di governare le contraddizioni insite nella propria realtà locale, ma soprattutto riguarda da vicino il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni, essenziale per la partecipazione alla cosa pubblica.
Il rapporto tra Pubblica Amministrazione e territorio, oramai non può più essere inteso come mera somministrazione di ricette elaborate da un gruppo ri­stretto di esperti, ratificate da decisori a tanto delegati. In un contesto come quello di Casoria, caratterizzato da una forte disgregazione sociale e sfiducia nell’azione pubblica, il coinvolgimento fattivo del capitale sociale, costituisce infatti la condicio sine qua non per una trasformazione efficace e sostenibile.
Da questa premessa, è emersa l’esigenza dell’istituzione di un laboratorio stabile all’interno della Pubblica Amministrazione del Comune di Casoria, un living lab, aperto al coinvolgimento di competenze non esperte, capace di favorire l’interazione tra soggetti pubblici, privati e cittadini (Leminen, Westerlund & Nyström, 2012; Russo et al., 2018). In questo modello, le comunità di utenti non sono intese solo come oggetto di studio e analisi, ma, piuttosto, come promotori del cambiamento che, quindi, “vivono” (living) in uno spazio creativo, in cui nasce la progettazione sociale/urbana e in cui prendono vita soluzioni concrete per il futuro (Russo et al., 2017).
La caratteristica di fondo di un approccio come questo risiede nel porsi domande e nel rivedere il proprio ruolo e le proprie prospettive di azione, prendendo in considerazione tutti i fattori in gioco, senza preconcetti. Ciò rappresenta il tentativo di affrontare la complessità di trasformazioni estese in una gestione organica, integrata con le politiche pubbliche ai diversi livelli, ragionando sulle modalità di gestione e superamento, a livello comunale, del gap esistente tra l’attuazione delle politiche comunitarie, gli strumenti ordinari della programmazione (Piani triennali, Piano urbanistico, Piani di gestione economica, Politiche di welfare, etc.) e in generale gli interventi promossi a livello locale da enti pubblici sovraordinati.
In un momento di riduzione, oltre che di risorse economiche, di risorse  umane a disposizione degli uffici pubblici, che invece andrebbero rafforzate nel numero di componenti e dotate delle migliori competenze a disposizione, la partecipazione del Comune di Casoria al programma URBACT rappresenta la ricerca di risposta alla necessità di adottare approcci sperimentali, innovativi, place-based che indirizzino il cambiamento verso modalità di programmazione, progettazione e gestione, allo stesso tempo inedite e concrete.

 

3.il piano come processo

Nel 2013, il Settore Pianificazione del Comune di Casoria da il via alla redazione di un nuovo Piano urbanistico comunale2, costruendo una piccola equipe che coinvolge giovani laureati e dipendenti del comune in organico al settore, in stretta collaborazione con ricercatori dell’Università di Napoli Federico II e professionisti esterni.
Il nuovo piano, a partire dalle indicazioni contenute nella riforma urbanistica regionale (LR della Regione Campania 16 del 2004), propone una rigenerazione che attraversa più scale d’intervento, utilizzando la variabile tempo come dispositivo di cerniera tra previsioni strutturali (valide a tempo indeterminato) e tattiche (contenute nei piani operativi). In questo modo gli ambiti di trasformazione, sono verificabili in un processo flessibile, che consideri la sostenibilità socio-economica, politica, la relazione con gli investimenti pubblici e privati, etc.
Questo dispositivo necessita di un Ufficio pubblico di pianificazione che costituisca il fattore di continuità e l’invariante dell’intero processo.
La prima azione di rigenerazione urbana del Puc riguarda simbolicamente la costruzione di un grande parco urbano di circa 3 kmq, un quarto dell’intero comune (Desvigne, 2012): un bosco con orti e edifici pubblici isolati, per risignificare l’immagine di Casoria, lavorando sulle reti ecologiche e sull’uso pubblico, “infiltrando” progressivamente i sistemi urbani più compatti e di bassa qualità della corona di cemento (Fig. 3).
Nel 2015 l’esperienza di questo piano processuale apre ad un dialogo con la città di Anversa, in cui lo Studio Secchi e Viganò prima, e lo studio Paola Viganò in seguito, sono stati protagonisti di una trasformazione urbana partita dall’elaborazione di un Piano Strutturale adattivo, e continuata con la progettazione e la realizzazione dei progetti urbani del Parco di Spoor Nord, del masterplan di Nieuw Zuid, e con il progetto Over de Ring (OdR) per la zona di Zuidoost (Secchi e Viganò, 2009).
Si è così costruito il primo nucleo della rete “Sub>urban. Reinventing the fringe”, finanziata nell’ambito del programma URBACT III, che ha coinvolto nove città europee: Baia Mare, Romania; Area metropolitana di Barcellona, Spagna; Brno, Repubblica ceca; Düsseldorf, Germania; Oslo, Norvegia; Solin, Croazia; Vienna, Austria; oltre ad Anversa e Casoria.
URBACT è un programma europeo che finanzia lo scambio di conoscenze tra le città in Europa, aiutandole a sviluppare soluzioni innovative in grado di combinare temi urbani economici, sociali e ambientali. Il prodotto finale dei programmi URBACT sono Piani di Azione Locale, realizzati attraverso laboratori di co-creazione tra attori pubblici, privati e persone in ogni città (Leminen et al. 2012) con la promozione di uno scambio di conoscenze a livello delle città di una stessa rete.
Il progetto URBACT Sub>urban. Reinventing the fringe ha avuto l’obiettivo di trasformare la urban fringe delle città, identificata con un insieme di aree interne alle aree morfologiche urbane esistenti e con spiccati caratteri di accessibilità e connessione al trasporto pubblico e alle attrezzature della regione urbana metropolitana (Van Tuijl e Verhaert, 2018).
Il Piano di azione locale sviluppato dalla Città di Casoria mette alla prova la strategia step-by-step definita dal PUC2013: a partire dalla riattivazione di aree “dimenticate” – spazi aperti abbandonati, già acquisiti al demanio comunale - e dalla loro messa in rete mediante corridoi pubblici ed ecologici (primo step), il Piano di azione locale URBACT III costruisce le condizioni per azioni di rigenerazione che si confrontino con questioni complesse, in un’arena trasparente tra pubblico e privato. Dalla presenza di una forte frammentazione proprietaria, alla obsolescenza dei tessuti e alla congestione dell’edificato, fino alle difficoltà nella gestione delle risorse (finanziarie ed umane). Un ruolo strategico, in questo processo, sarà giocato dalla progressiva riattivazione delle aree industriali dismesse, poste tra il centro cittadino più congestionato e la periferia esterna (secondo step). Le azioni testate nella focus area saranno infine estese alle aree più dure in termini di trasformabilità (terzo step): lacorona di cemento, parassitaria sul centro storico³.

 

4.oltre il progetto

L’obiettivo perseguito dal Comune di Casoria attraverso il Piano di azione locale si è spinto ben oltre la trasformazione dei luoghi, conducendo ad un ripensamento degli stessi strumenti di attuazione attraverso anche l’uso dei processi di partecipazione.
L’insieme delle azioni immateriali ha rappresentato, infatti, uno strumento catalizzatore di capitale sociale, che ha determinato non solo l’innesco del processo di cambiamento, ma anche una spinta propulsiva per la programmazione futura. Lavorare come una comunità di interesse (Mannarini, 2004), coinvolgere le generazioni future, ha consentito, infatti, di garantire continuità al processo, al di là dei fattori di instabilità politica e anche al di là del limite temporale del programma URBACT, mantenendo intatti obiettivi e qualità delle azioni, ponendo le basi per la ricostruzione di una nuova identità locale.
Parallelamente alla discussione pubblica sul Piano di azione locale, per superare il sentimento di sfiducia nell’azione pubblica e allo stesso tempo riconsiderare gli strumenti stessi della pubblica amministrazione, le idee dei laboratori di co-creazione hanno preso vita nella realizzazione di un primo progetto campione, esemplificativo della strategia generale.
Il progetto ha riguardato un’area dismessa dall’Aeronautica militare e trasferita alla proprietà comunale nel 2015, esempio di terzo paesaggio (Clément, 2004) e parco pubblico in potenza. In questo luogo, a partire dall’organizzazione di un evento di azione collettiva di social gardening (Avitabile, 2017), i portatori di interesse individuati all’interno di focus group tematici - cittadini, amministratori, scuole e associazioni locali, paesaggisti, rappresentanti della rete URBACT - sono stati chiamati a “sporcarsi le mani”, nella convinzione che la progettazione, in particolare degli spazi pubblici, vada ben oltre le discussioni tecnico-politiche e la sua mera rappresentazione grafica, bensì rappresenti un lavoro collettivo, un meta-progetto (Avitabile e Sigillo, 2016) che combina insieme visioni e azioni quotidiane, che affronta continui imprevisti e dai cui errori è necessario imparare (Georgieff, 2018) (Fig.4).
Se da un lato l’esperienza di URBACT ha permesso di sviluppare strategie di empowerment(Zimmerman, 2000), l’avvio del progetto di riqualificazione urbana ha richiesto l’individuazione di risorse finanziarie in grado di attuarla. L’amministrazione ha scelto di puntare sul progetto, integrando differenti forme di finanziamento, a diverse scale: fondi del bilancio comunale, attraverso strumenti ordinari quali gare d’appalto, per la messa in sicurezza e la fornitura di servizi, nonché l’incremento delle alberature; fondi da soggetti privati, coinvolti attraverso manifestazioni di interesse, per la sponsorizzazione e realizzazione di arredi, e attraverso convenzioni, per la riqualificazione delle aree di accesso, a scomputo degli oneri di urbanizzazione; fondi regionali per inserire l’area del parco e le aree contermini, interpretate come occasioni di infiltrazionedi infrastrutture verdi nel tessuto compatto del centro,all’interno di bandi di riqualificazione dello spazio e del verde urbano, di piantumazione, di adeguamento degli spazi pubblici, nonché all’interno di ulteriori programmi europei come bandi URBACT e U.I.A (Formato e Attademo, 2017).
Il pilot del Piano di azione locale è stato, dunque, un progetto di prefigurazione (Mc Harg, 1969), i.e. una manifestazione tangibile di una metodologia replicabile, trasferibile ed adattiva, di progettazione integrata e partecipata. Da questo esperimento è nato quello che ad oggi è il più grande spazio pubblico verde di Casoria: il parco Michelangelo. A partire da esso il gruppo di progettisti che avevano formato prima l’ufficio di piano e, poi, animato i laboratori di co-creazione del programma URBACT, ha elaborato progetti per la realizzazione di un’infrastruttura verde che si insinuata nella città compatta (Interventi di incremento della qualità della vita tramite la salvaguardi dell’ambiente finanziati dalla Città Metropolitana di Napoli), per la riqualificazione sociale e culturale delle aree urbane degradate (Piano Nazionale per le Periferie) e per la realizzazione di Scuole Innovative (bando MIUR 2015).
Sebbene dunque non preveda finanziamenti diretti di opere pubbliche, il programma URBACT costituisce indubbiamente l’occasione per modificare le modalità con le quali gli uffici tecnici sono abituati a progettare ed implementare le opere. La piena consapevolezza del carattere processuale
del progetto urbano induce a decostruire le opere secondo una timeline aperta, operando concretamente nel tempo, attivando le risorse finanziarie e umane disponibili, senza rinunciare all’ambizione di trasformazioni più complesse, interpretando il progetto di prefigurazione quale innesco di future trasformazioni incrementali.
Lavorare per semplici azioni tangibili nell’immediato risulta una strategia complementare e parallela alla definizione di interventi che travalicano le azioni stesse in nome di una prospettiva futura condivisa e sostenibile.
Per chi è deputato a investire fondi pubblici, questa è una lezione importante che, a partire dall’esperienza di URBACT ha modificato il modo con il quale lo stesso Comune di Casoria oggi programma la realizzazione degli interventi prospettati dal Piano urbanistico comunale e dal Piano di azione locale.

 

5.lezioni

A Casoria, le aree sotto-utilizzate e la fringe sono stati i luoghi del campionamento per il progetto urbano: ed in questa strada occorre continuare a sperimentare processi adattivi di interventi, che evolvano nel tempo insieme alle condizioni di trasformabilità delle aree e di sostenibilità sociale e politica delle operazioni. Questo vuol dire continuare a definire gli strumenti che il progetto deve mettere in campo per lavorare in questi contesti, incrociando alcuni nuovi campi di approfondimento con i temi di ricerca che hanno guidato i processi già compiuti.
La riconversione della città della marginalità e della carenza infrastrutturale ha richiesto un cambio radicale di paradigma rispetto a quelli alla base dei progetti tradizionali. Uno dei problemi emersi è stato il contrasto tra l’ambizione delle trasformazioni attese, in grado di far fronte a complessità inedite delle condizioni di partenza, e la capacità di gestione delle risorse: nel convincimento che la sostenibilità degli scenari di modificazione, non sia da analizzare solo in termini economici, ma anche di sostenibilità tecnica della macchina istituzionale, di coinvolgimento dell’interesse collettivo e di attivazione di attori inconsueti.
La disponibilità di risorse economiche aggiuntive non è stata automatico innesco di un processo di rigenerazione, ma ha costituito l’opportunità di lavorare all’interno di un modello di progettazione flessibile, in cui: le istituzioni hanno rinunciato in parte al loro ruolo normativo tradizionale, in favore di un ruolo più attivo, di facilitazione in processi di empowerment delle comunità; i progettisti hanno lavorato secondo una concezione multiscalare ed adattiva del progetto, capace di “imparare” dal progetto di paesaggio (Corner, 2006), senza per questo trascurare l’importanza del metodo scientifico e delle competenze tecniche, anzi costruendone di nuove e durevoli all’interno della Pubblica Amministrazione (Fig. 5).
Tuttavia, il buon esito del programma, è stato perseguito a costo di impiego, a volte volontario, di risorse e tempo personale, affidato alla passione e all’entusiasmo di un gruppo di lavoro fortemente coeso. Questa condizione, più diffusa di quanto si crede nella pubblica amministrazione italiana dei nostri giorni, descrive tuttavia una condizione di eccezionalità e un paradosso nell’attuale fase di contrazione di personale degli uffici pubblici, che andrebbero invece rafforzati nel numero di componenti e implementati con le migliori competenze a disposizione.
Ciò che va perseguito è, dunque, il tentativo di strutturare una macchina amministrativa che, senza imbrigliare il protagonismo dei singoli e la passione, sia capace di assicurare la costanza del processo di cura del territorio. (Fig. 5)

Definire strategie di intervento su misura, vuol dire misurarsi con modelli decisionali e processi collaborativi per/con gli enti locali e le comunità. La forza del modello living lab, sperimentato negli anni recenti, sta: nella sua ricorsività; nella costruzione di apprendimento collettivo e delle istituzioni; nell’integrazione tra politiche e nel trasferimento degli spunti di innovazione nelle politiche già attivate, colmando il distacco tra programmazione e vita della città; combinando i ruoli del sapere esperto e di quello contestuale, in forme di negoziazione aperte al dato imprevisto. Il lascito di queste operazioni è:
- nel processo di attivazione di risorse ed attori, più che nel prodotto;
- nel progetto di servizi, oltre che di ambienti fisici, unendo competenze ed opportunità, in nuove condizioni di gestione, accessibilità e uso degli spazi;
- nella definizione di un’immagine comune “di cambiamento”, come costruzione di identità collettiva e prefigurazione di un futuro possibile. 
Il passo successivo per il progetto, riguarderà a Casoria forme di integrazione tra il centro cittadino e la regione urbana in cui è inserito, in un rafforzamento di mixitè funzionale e accessibilità agli insediamenti dove la vita urbana si presenta più dinamica ed attiva e la qualità degli spazi è di livello superiore. Viceversa, Casoria come “centro minore” potrà trarre giovamento dalla “importazione” di alcune delle caratteristiche topologiche salienti del polo urbano di Napoli: in particolare, è auspicabile una maggiore porosità, da ottenere mediante un lavoro selettivo sui brandelli di edilizia di bassa qualità, attraverso processi trasparenti e negoziali, non trascurando le possibilità che l’intervento alla scala locale offre per ridurre le vulnerabilità e aumentare la resilienza di territori sottoposti a rischio naturale e fragilità ambientale (Attademo, 2017).
Nella rigenerazione delle aree della corona di Casoria si è, infine, esplorata insieme a una nuova forma di progetto dello spazio aperto e dello spazio pubblico, anche una nuova forma di processo di inclusione, lavorando a servizi pubblici integrati a nuove configurazioni spaziali, prefigurazione di habitat più inclusivi e sostenibili.

 

Note

¹ L’articolo è frutto di un lavoro comune tra le autrici. Tuttavia Anna Attademo è autore dei paragrafi 1, 3 e Francesca Avitabile dei paragrafi 2, 4. Il paragrafo 5 è stato scritto a quattro mani.
² Il Piano urbanistico comunale, redatto sulla base degli Indirizzi impartiti dall’amministrazione con delibera di giunta n. 32 del 25 marzo 2013, è stato adottato per la prima volta il 19 settembre 2013 con delibera di giunta n. 111. Successivamente è stato adottato nel 2016 dal Commissario Prefettizio, con delibera n. 9 del 28 gennaio 2016.
³ Cfr. il Piano di azione locale della Città di Casoria disponibile al seguente link:  
https://urbact.eu/sites/default/files/casoria_iap_en_summary_gebundeld.pdf

 

 

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