La pianificazione paesaggistica in dirittura di arrivo.[1] Luigi Guastamacchia* e Marianna Simone**

*Docente a contratto di Urbanistica, DICAR, Politecnico di Bari
** Borsista - Progetto IT@CHA – CETMA - Università del Salento

1 - La Proposta di Piano Paesaggistico Territoriale Regionale. Questioni di metodo

Nel corso del 2007, l’amministrazione regionale pugliese ha avviato, in coerenza con il DLgs n. 42/2004, e con la Carta Europea del Paesaggio (Firenze 2000) l’elaborazione del nuovo Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) con l’esplicito obiettivo di sviluppare uno strumento capace di riconoscere i principali valori del territorio, di definirne le regole d’uso e di trasformazione e di stabilire le condizioni normative e progettuali per la costruzione del paesaggio. L’esigenza di produrre un nuovo Piano poggia sostanzialmente sulla constatazione che il vigente “Piano Urbanistico Territoriale Tematico per il Paesaggio”, approvato nel 2000 e redatto ai sensi della L. 431/85 e precedentemente dalla Lr 56/80, ha una natura vincolistica con un carattere meramente ricognitivo e prescrittivo, applicato alle sole emergenze paesaggistiche, con una tutela diretta per i soli “ambiti territoriali estesi” il cui valore è riconosciuto dalla sola stratificazione e sommatoria di vincoli graduati su scale interne per le diverse categorie analitiche adoperate. Dunque, il nuovo PPTR viene elaborato come strumento in grado di produrre, oltre che vincoli, regole di trasformazione, politiche, azioni, progetti che favoriscano l’elevamento della qualità dei paesaggi dell’intero territorio regionale, urbano e rurale, comprendendovi oltre alle azioni di conservazione, quelle di valorizzazione, di riqualificazione, di ricostruzione (Magnaghi 2010, Mininni, a cura di, 2011). In estrema sintesi, occorre richiamare che la proposta di PPTR è definita da tre componenti:
I. L“Atlante del Patrimonio Ambientale, Territoriale e Paesaggistico” pensato come uno strumento per la rappresentazione delle peculiarità dei paesaggi regionali e la produzione di conoscenza condivisa riconosce la diversità dei paesaggi pugliesi, descrivendone caratteri strutturali, valori e criticità, e individuando le regole fondamentali che ne hanno guidato la costruzione nel lungo periodo fino alla contemporaneità. Le cosiddette Regole Statutarie sono proposte come il punto di partenza, socialmente condiviso, che dovrà accomunare tutti gli strumenti pubblici di gestione e di progetto delle trasformazioni del territorio regionale.
II. Lo “Scenario Strategico” prefigura il futuro di medio e lungo periodo del territorio pugliese attraverso la definizione di un sistema di obiettivi generali di carattere territoriale e paesaggistico che puntano con decisione allo sviluppo locale autosostenibile attraverso: i) la valorizzazione delle risorse endogene umane, istituzionali, produttive, ambientali, energetiche; ii) la riqualificazione dei paesaggi degradati della costa, della campagna, delle periferie urbane e degli insediamenti produttivi; iii) l’integrazione paesaggistica delle politiche agricole ed energetiche in una prospettiva multifunzionale; iv) la valorizzazione dei paesaggi storico-culturali nell’ottica di un turismo responsabile; v) il coinvolgimento diretto degli abitanti nelle attività di pianificazione e gestione del paesaggio. Lo Scenario comprende cinque Progetti Territoriali per il Paesaggio Regionale, che rappresentano i tratti essenziali degli assetti territoriali desiderabili rispetto a questioni specifiche in coerenza con gli obiettivi generali. Comunicati con un visioning disegnato, essi non descrivono direttamente delle norme, ma servono come riferimento strategico per avviare processi di consultazione pubblica, azioni, progetti e politiche, indirizzati. Lo scenario contiene anche delle Linee Guida, che sono documenti di carattere più tecnico, rivolti soprattutto a pianificatori e progettisti. Lo Scenario contiene, infine, una raccolta di Progetti Sperimentali Integrati di Paesaggio, definiti in partenariato tra amministrazioni locali, associazioni ambientaliste e culturali. Con tali progetti-pilota, la Proposta di PPTR ha scelto, dunque con decisione la strada della partecipazione degli abitanti alla costruzione del piano, aprendo un processo di gestione e produzione “sociale” del paesaggio già durante la fase redazionale.
III. Le “Norme Tecniche di Attuazione” definiscono le regole per la riproduzione del paesaggio. Questo insieme di indirizzi, direttive e prescrizioni d’uso dovrà avere un effetto immediato sull’uso delle risorse ambientali, insediative e storico culturali pugliesi dopo l’approvazione della Proposta di PPTR. I destinatari delle norme sono sia le istituzioni sia i privati cittadini. Nello specifico, le istituzioni saranno chiamate ad adeguare nel tempo i propri strumenti di pianificazione e di programmazione (piani provinciali e comunali, piano di sviluppo rurale, piano delle infrastrutture, etc.) agli obiettivi di qualità paesaggistica individuati dalla Proposta di PPTR per i diversi ambiti paesaggistici regionali (Migliaccio ,2011). Seppur il PPTR [2], è ancora in attesa di adozione e non ha cogenza normativa (solo dopo l’adozione entreranno in vigore le misure di salvaguardia delle Norme Tecniche di Attuazione per i beni paesaggistici e gli ulteriori contesti paesaggistici), è possibile affermare che il Piano è già in parte operativo. Esso infatti ha avviato, coinvolgendo tutte le energie e le risorse attivabili in questo momento, un percorso di riorganizzazione delle conoscenze sul territorio (Carta idrogeomorfologica dell’AdB, Carta dei Beni Culturali, Rete ecologica, Carta delle morfotipologie Urbane, ecc.) consentendo agli organi regionali di indirizzo e controllo e ai progettisti di aggiornare le conoscenze colmando di conseguenza l’incertezza del quadro conoscitivo del PUTT/P e aggiornando, almeno sul piano ricognitivo l’azione di tutela [3].
Contestualmente, la definizione delle descrizioni analitiche e strutturali di sintesi finalizzate alle interpretazioni identitarie e statutarie per la costruzione dell’Atlante del Patrimonio Ambientale e Paesaggistico del PPTR, ha permesso la ricognizione [4], in stretta collaborazione con tutti gli enti e i titolari delle tutele, delle aree tutelate per legge (art. 142 – DLgs 42/2004) e delle aree e degli immobili di notevole interesse pubblico (art.136 – DLgs 42/2004).
Appare chiaro che al momento, pur nel rispetto della cogenza normativa del PUTT/P, la certezza da parte dell’organo di controllo di aver superato la lacunosità del quadro conoscitivo del PUTT/P e, quindi, del quadro delle tutele è un dato di fatto, mentre, di contro, le modalità di valutazione paesaggistica risultano invariati, sia in riferimento all’oggetto della tutela che in rapporto ai loro contenuti progettuali (Guastamacchia, 2011), accettando il paradosso di strumenti che scambiano i propri apparati di ricognizione e di applicazione delle norme pur di rendere più efficace l’azione del governo territoriale. E’ da rilevare inoltre, che la connotazione strategico progettuale che caratterizza il PPTR ha delle ricadute, poiché gli obiettivi strategici generali e specifici individuati nello scenario paesaggistico, per lo sviluppo locale autosostenibile del territorio e per contrastare le tendenze in atto di degrado paesaggistico seppur, anch’essi normativamente non cogenti, vengono recepiti e confluiscono tanto nei processi di pianificazione (nei Piani Urbanistici Generali Comunali – PUG -, nei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale – PTCP -, ecc.) e nelle relative attività di valutazione (indicatori di qualità nelle Valutazioni Ambientali Strategiche - VAS) quanto nei Piani, Programmi e Politiche e nella nuova legislazione regionale che riguardano la tutela e valorizzazione dei paesaggi (Mininni, Guastamacchia, 2012). Attualmente l’amministrazione regionale, una volta finito il processo di Piano, sta puntando a portare a termine il procedimento di adozione della Proposta di PPTR, attraverso una lunga e laboriosa fase di copianificazione con il Ministero per i Beni e le Attività culturali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, per la ricognizione e delimitazione dei beni paesaggistici e per la costruzione condivisa del relativo apparato normativo.
Con lo schema di “Intesa interistituzionale” [5], l’elaborazione congiunta del Piano Stato-Regione, oltre all’adozione dello Schema di Piano del 2009 (DGR 1947/2009) e successiva approvazione della Proposta di Piano nel 2011 (DGR 1/2011) ha comportato una lunga attività di interlocuzione con il Mibac non solo per la ricognizione nel 2010 degli immobili e delle aree, di notevole interesse pubblico e tutelate per legge, ma anche per la condivisione nel 2012 con la stessa Direzione Regionale, di una “Scheda Metodologica” contenente le apposite prescrizioni d’uso ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs 42/2004 secondo i contenuti della Circolare 30/2011 del Servizio IV - Tutela e qualità del territorio del Mibac. Per assicurare la collegialità e il coordinamento tra i sottoscrittori dell’Intesa, l’elaborazione congiunta del PPTR ha richiesto quindi nel 2012 (DGR 1371/2012) l’istituzione di un Comitato tecnico paritetico tra Stato e Regione, poiché il Piano con le NTA ha dettato specifiche prescrizioni d’uso, misure di salvaguardia e di utilizzazione, articolate in indirizzi, direttive e prescrizioni non solo per le aree tutelate per legge ma anche per tutte le categorie di beni meritevoli di tutela regionale (Ulteriori contesti di Paesaggio) [6] di cui all’artt. art.142, 143 del DLgs 42/2004.

1.1- La vestizione delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico

Il lavoro di vestizione delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico nella Regione Puglia è consistito nello sforzo congiunto di Regione e Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con il contributo di consulenti specialisti appositamente coinvolti, di aggiornare, verificare e mettere a sistema le informazioni raccolte durante la costruzione dei quadri delle conoscenze del PPTR, calandole nel contesto specifico di ciascun sito oggetto di tutela. Secondo lo schema-guida delle tre strutture (idrogeomorfologica, ecosistemica e ambientale, antropica e storico-culturale), già adottato negli elaborati del Piano, il palinsesto del paesaggio viene descritto nelle sue componenti principali, Beni Paesaggistici ed Ulteriori Contesti, evidenziate tanto sulle mappe costruite in ambiente GIS, su base Carta Tecnica Regionale, alle scale di rappresentazione opportune, quanto all’interno di schede, la cui struttura, comune ad ogni area vincolata, è stata costruita e articolata di concerto tra Regione e Ministero, nonché condivisa con i funzionari delle Soprintendenze per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle province pugliesi.
La scheda tipo si compone di tre parti: la prima, denominata ‘Sezione A’, Elementi identificativi, riporta in modo sintetico i dati essenziali, ‘le generalità’, dell’area vincolata (Codice regionale riveniente dalla Carta dei Beni Culturali, Codice SITAP, estremi del decreto di vincolo, denominazione, tipologia, estensione della superficie del vincolo, comune e provincia di appartenenza, citazione del ‘riconoscimento’ del valore dell’area proposto nel testo del decreto, estremi del verbale della seduta del comitato tecnico, eventuale sovrapposizione con altre aree vincolate paesaggisticamente).
La ‘Sezione B’, Identificazione dei valori e valutazione della loro permanenza/trasformazione, rappresenta la parte descrittiva della scheda che, sotto articolata secondo le tre strutture (B1, B2 e B3) e le relative componenti, raffigura a un tempo il quadro degli elementi di valore presenti nell’area alla data di istituzione del vincolo (evidenziati nella descrizione riportata dal decreto) e allo stato attuale, e le criticità espresse in termini di fattori di rischio e dinamiche di trasformazione, attingendo al patrimonio delle informazioni costruite durante la redazione del PPTR, ma anche all’indagine diretta e al contributo del sapere esperto portato dai funzionari delle soprintendenze competenti sulle varie porzioni di territorio. La Sezione B della scheda propone, inoltre, alla voce ‘Permanenza/Integrità’, un raffronto tra lo stato attuale dell’area del PAE e le fonti documentali coeve alla data di istituzione del vincolo (con particolare riferimento ai rilievi fotografici d’epoca) conservate negli archivi delle Soprintendenze BAP di Bari e Lecce e presso l’Archivio Fotografico della Soprintendenza BSA, confronto prezioso al fine di fornire informazioni sullo stato di conservazione dell’area vincolata.
La ‘Sezione C’, Obiettivi, indirizzi, direttive e prescrizioni per la conservazione dei valori paesaggistici. Disciplina d’uso del vincolo paesaggistico, si compone a sua volta di tre parti: nella Normativa d’Uso sono riportati gli Obiettivi di Qualità Paesaggistica, con i relativi Indirizzi e Direttive, che le Schede d’Ambito del PPTR assegnano agli Ambiti Paesaggistici, raggruppati ancora una volta secondo le tre strutture, ma, nella scheda dei vincoli paesaggistici, rimodulati in base alle caratteristiche specifiche dell’area vincolata.
Nel Sistema delle Tutele, per le singole componenti presenti nell’area di vincolo, raggruppate ancora una volta per struttura, sono esplicitati: definizioni (mutuate dal Codice Urbani), indirizzi, direttive e prescrizioni formulate a partire dalle Norme Tecniche di Attuazione del PPTR.
Infine, si segnalano le Ulteriori Prescrizioni, dove si rimanda, per alcune particolari tipologie di beni presenti sul territorio, eventualmente censiti nell’area di vincolo o di possibile realizzazione (manufatti rurali, impianti di energia rinnovabile, espansioni urbane e i centri storici, infrastrutture, aree produttive paesaggisticamente ed ecologicamente attrezzate), a specifici elaborati di Piano e, nel caso di autorizzazione paesaggistica nelle aree interessate da sovrapposizione di beni paesaggistici, nonché di realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, si propongono specifiche norme.

2 - La fase di adozione: l’attività di copianificazione

Il termine “territoriale”, accostato al termine “paesaggistico”, evidenzia la volontà di costruire uno strumento di matrice strategica e progettuale, fino alla predisposizione di veri e propri progetti di territorio per il paesaggio regionale. Con questo obiettivo si è data grande importanza alle pratiche di co-pianificazione tra diversi livelli dell’amministrazione e all’integrazione degli aspetti paesaggistici nelle diverse politiche territoriali e urbanistiche e nelle politiche settoriali. La necessità di coordinare interessi paesaggistici e altri interessi pubblici, di natura settoriale (art. 145, DLgs 42/2004), ha portato a individuare e disciplinare la copianificazione come forma di cooperazione e concertazione tra i soggetti coinvolti nelle attività di pianificazione e programmazione, territoriali e di settore, che interessano la tutela e valorizzazione dei paesaggi, per garantire la conformità al PPTR ai nuovi piani e a quelli esistenti, tenuti ad adeguarsi.
Attualmente seppur in attesa di adozione il PPTR sta mostrando una grande capacità di interazione, non solo con gli altri Piani, Programmi e Politiche che, direttamente e indirettamente producono trasformazioni nel paesaggio [7], ma anche con le nuove Leggi Regionali [8] che implichino la tutela e valorizzazione dei Paesaggi regionali.
Di particolare rilievo, è infatti l’obiettivo di attivare in questa fase attraverso il PPTR alcuni percorsi per territorializzare, da un lato gli strumenti di programmazione e le diverse politiche spesso non abbastanza ancorate alle specificità territoriali, orientandole verso la valorizzazione del paesaggio, dall’altro lato considerare la nuova legislazione regionale come insieme di azioni regolative per lo sviluppo sostenibile del territorio, non solo dei suoi elementi identitari e patrimoniali, ma promuovendo e operando in piena continuità con le politiche del paesaggio, la sostenibilità nei progetti di rigenerazione urbana [9], il sostegno alla qualità diffusa della buona architettura, e in generale, il miglioramento delle condizioni dell’abitare in periferia.
L’utilizzo sistematico di tavoli di concertazione tra enti pubblici, attivati in sede di copianificazione fra gli estensori del Piano e i diversi settori e assessorati della Regione (Ecologia, Agricoltura, Trasporti e vie di comunicazione, Trasparenza cittadinanza attiva, Turismo e industria alberghiera, Attività produttive, Beni culturali) ha avuto tra i diversi esiti l’elaborazione delle linee guida che si propongono come una componente cardine degli strumenti operativi del piano, ponte tra gli obiettivi e gli strumenti attuativi (art. 143 D.Lgs 42/2004). Redatte in forma di schede norma, progetti tipo, abachi, regolamenti, ecc. esse contengono sistematiche indicazioni sviluppate per orientare la redazione di strumenti di pianificazione o di singoli interventi che necessitano di un quadro di riferimento unitario di indirizzi e criteri metodologici. [10]
Al momento le linee guida, che costituiscono una ricca offerta di inquadramenti e criteri d’intervento, con contenuti anche progettuali, sono in fase di aggiornamento e revisione mostrando una chiara volontà da parte degli enti e degli assessorati coinvolti, di utilizzare questi strumenti in maniera esemplificativa e chiara superando limiti e incertezze, per garantire una adeguata azione di supporto tecnico ai progetti e avviare il superamento di una storica carenza nell’ambito del progetto di paesaggio. Tuttavia con l’“Intesa interistituzionale” per l’elaborazione congiunta del piano Stato-Regione, il lavoro di vestizione delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico ha inteso dare alle linee guida un valore prescrittivo per le cosiddette “aree bianche” non interessate dalle categorie dei beni paesaggistici di cui all’art.134 DLgs 42/2004. [11]

3 - I Progetti Territoriali Integrati di Paesaggio come buone pratiche

Tra le forme ordinarie e permanenti individuate per l’attuazione e il governo del PPTR i “Progetti Territoriali Integrati del Paesaggio” dello Scenario strategico (art. 21 NTA), sono strumenti di progettazione e gestione locale del Piano definiti sul modello dei “Progetti Territoriali Sperimentali Integrati del Paesaggio” (art. 35 NTA) avviati in fase di elaborazione della Proposta di Piano. Le forme sperimentali dei Progetti Integrati, attivati attraverso specifici Protocolli di intesa fra la Regione e gli enti pubblici e privati, rappresentano modelli di buone pratiche di paesaggio, esperienze virtuose di riferimento per il territorio, che attuano puntualmente e sperimentano, contribuendone nel contempo ad una migliore definizione, le strategie e gli obiettivi di qualità definiti per gli 11 ambiti paesaggistici.
I Progetti Integrati, individuati a partire dalle proposte tematiche contenute nel Documento Programmatico Preliminare del Piano (approvato nel 2007) e che hanno coinvolto direttamente attori territoriali, in parte sono stati attivati, e in parte verranno attivati nelle successive fasi, poiché i Progetti Sperimentali proposti nelle Norme tecniche di Attuazione sono una delle forme permanenti di attuazione del Piano stesso.
Le procedure di attivazione e gestione prevedono:
- protocollo tipo di accordo fra Regione e soggetti pubblici e privati per l’attivazione di un Progetto Sperimentale;
- procedure di attivazione di un Progetto Sperimentale nella fase di gestione del Piano (soggetti promotori, protocollo, allegato tecnico, approvazione del progetto, finanziamenti, ecc);
- ruolo dell’Osservatorio Regionale della qualità del paesaggio nel monitoraggio dei progetti e nella promozione/divulgazione di produzione sociale di paesaggio.
Le tipologie e la distribuzione nel territorio regionale dei Progetti Sperimentali già attivati, indicano tanto un interesse per la mobilitazione e la costruzione sociale del Piano, quanto una buona copertura del territorio e dei temi analizzati dal PPTR, in modo da poter sperimentare tramite essi l’operatività delle strategie e degli obiettivi di qualità del paesaggio.
Vi sono Progetti Sperimentali che perseguono percorsi di riappropriazione identitaria dei paesaggi, come gli ecomusei [12]; progetti di corridoi ecologici in ecosistemi delicati come i rari fiumi pugliesi (Cervaro [13] e Ofanto [14] ); progetti per promuovere e realizzare reti di “mobilità lenta” (ciclopedonale) in aree protette nazionali e regionali (Parco nazionale dell’alta Murgia); progetti di bonifiche ambientali e riqualificazione di cave dismesse, sia a fini turistici sia per spazi pubblici; progetti che prevedono il recupero paesaggistico ed ecologico delle aree produttive; progetti per la salvaguardia ambientale e contestualmente valorizzazione del ruolo multifunzionale dell’agricoltura (Parco agricolo multifunzionale dei Paduli [15] di San Cassiano).
Aspettando di adattare il Piano, per dare impulso alla progettualità locale del paesaggio in forme integrate, multisettoriale e multifattoriali, e per dare continuità al processo di produzione sociale del Piano che richiede l'integrazione tra diversi campi disciplinari e il coordinamento di attori, pubblici e privati, appartenenti a diversi ambiti decisionali e operativi, la Regione Puglia ha avviato differenti iniziative finalizzate all’individuazione di formule attuative per la realizzazione dei Progetti Territoriali Integrati del Paesaggio.
Tra queste iniziative, con l’obiettivo di assicurare il coinvolgimento e la partecipazione diretta delle amministrazioni locali, la Regione ha candidato nel 2012 [16], tra i cinque Progetti Territoriali per il Paesaggio Regionale dello Scenario Strategico, il progetto della “Valorizzazione e riqualificazione integrata dei paesaggi costieri” e il progetto della “Rete Ecologica Regionale”, per assicurane l’attuazione attraverso specifici Progetti Integrati finanziati dal Programma regionale di Azioni per l’Ambiente (PRA), limitatamente alle risorse dell’Asse 2 - linee di intervento a, b, d, e.
Il Programma Regionale di Azioni per l’Ambiente approvato nel 2010 [17] e finanziato con le risorse trasferite dallo Stato alla Regione per gli esercizi finanziari dal 2001 al 2009 relativamente agli aspetti in materia ambiente, prevede nell’Asse 2 [18], azioni di conservazione e di monitoraggio finalizzate anche all’attivazione di Progetti Integrati nell’ambito dei “Progetti Territoriali per il Paesaggio Regionale” del PPTR. La linea d’intervento dell’Asse 2 dispone la regia e la titolarità regionale rivolta specificatamente alla tutela della biodiversità nel Sistema della Conservazione della Natura attraverso un quadro programmatico di azioni a favore di Enti pubblici titolari di specifiche funzioni inerenti l’attuazione di normative ambientali. Pertanto alla Regione Puglia è demandato il compito di: selezionare gli interventi cui dare attuazione; individuare le amministrazioni territorialmente competenti interessate alla realizzazione dei Progetti Integrati di Paesaggio; redigere e sottoscrivere un protocollo d’intesa con le amministrazioni locali, che regoli le fasi e i tempi di progettazione e di realizzazione degli interventi; redigere la progettazione di massima degli interventi da realizzarsi che saranno posti a base dei lavori, secondo i dettati del Dlgs163/2006, compreso il concorso di progettazione; accompagnare la fase di realizzazione degli interventi da attuarsi a cura delle amministrazioni locali individuate.
I Progetti Integrati che verranno proposti dalle Amministrazioni locali e che saranno opportunamente selezionati dovranno:
(i) per la “La valorizzazione e riqualificazione integrata dei paesaggi costieri” declinare in azioni e progetti il sistema dei sei obiettivi di qualità dei 16 Paesaggi Costieri ad Alta Valenza Naturalistica da sottoporre ad azioni di Riqualificazione e Valorizzazione. In particolare i progetti potranno anche considerare interventi ed aree per la riqualificazione dei paesaggi costieri inseriti nelle politiche e nei programmi di rigenerazione urbana o territoriale già approvati (Documento Programmatico e/o Programma di rigenerazione ai sensi della Lr 21/2008);
(ii) per la “Rete Ecologica Regionale”, far riferimento ai numerosi interventi di promozione della biodiversità e mitigazione degli impatti contenuti nello Studio di fattibilità del “Corridoio ecologico del Cervaro” individuato nel 2010 come Progetto Pilota del PPTR. Per quanto riguarda le amministrazioni locali ricadenti nell’ambito del corridoio ecologico del Cervaro dovranno proporre progetti azioni di riqualificazione ambientale e naturalistica e di valorizzazione storico-culturale, poiché la Rete Ecologica è pensata come infrastruttura per lo sviluppo sostenibile del territorio.
Oltre ai finanziamenti del Programma Regionale di Azioni per l’Ambiente sono stati previsti per l’attuazione delle azioni pilota programmate in fase di elaborazione del PPTR, circa 50 milioni di euro dalla riprogrammazione delle risorse regionali disponibili dal Fondo per lo sviluppo e la coesione (FCS ex-Fas) 2000-2006 e 2007-2013. Nel dettaglio le azioni pilota del PPTR rientrano tra gli interventi prioritari nei settori strategici regionali della promozione di impresa, sanità, riqualificazione urbana, sostegno delle scuole e Università che saranno, come programmati dalla delibera CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) n. 92/2012, finanziati dalle risorse residue del FCS 2000-2006 e 2007-2013. Tra gli interventi da attuare tramite Accordo di Programma Quadro rafforzato, le azioni pilota del PPTR vengono inquadrate con il completamento e la realizzazione dei Programmi Integrati di Riqualificazione delle Periferie (PIRP) e con l’attivazione dei programmi di rigenerazione urbana nel settore Aree urbane – Città. Tra le altre iniziative per la realizzazione di interventi e azioni indicate dai “Progetti Territoriali per il paesaggio regionale” e dai “Progetti Integrati di Paesaggio Sperimentali” dello Scenario Strategico, i Protocolli di Intesa [19] sottoscritti tra la Regione Puglia, gli Enti Locali e le diverse Società proponenti impianti per la produzione di energia da fonte rinnovabile, sono tra gli strumenti di governance che vengono attuati per l'esercizio delle funzioni di tutela e di valorizzazione del paesaggio, idonei a garantire adeguate forme di cooperazione e collaborazione partecipate e responsabili dei diversi soggetti interessati (produttori di paesaggio).
In molti casi gli impianti per la produzione di energia da fonte rinnovabile, per i quali risultano avviate le procedure di Autorizzazione Unica Energetica, si collocano nel territorio agricolo in ambiti ad alto valore identitario e paesaggistico sottoposti a tutela paesaggistica e non, e insistono anche direttamente o indirettamente su aree interessate da “Progetti Territoriali per il paesaggio regionale” e da “Progetti Territoriali Sperimentali Integrati del Paesaggio” causando quindi detrimento per la qualità del paesaggio e per la funzionalità degli ecosistemi ed interferendo anche con gli obiettivi di Progetto del paesaggio. Poiché il Decreto 10 settembre 2010 “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” prevede Misure di Mitigazione e/o Compensative, la Regione Puglia nell’ambito della realizzazione degli impianti per la produzione di energia da fonte rinnovabile, con l’obiettivo di realizzare interventi e azioni previste dai “Progetti Territoriali per il paesaggio regionale” e dai “Progetti Integrati di Paesaggio Sperimentali” sottoscrive Protocolli d’intesa, in cui le Società si impegnano a realizzare interventi o azioni di compensazione territoriale e di riequilibrio ambientale e paesaggistico per il raggiungimento degli obiettivi di qualità indicati nei Progetti di paesaggio, mentre i Comuni o gli altri Enti Locali si impegnano a gestire direttamente e/o indirettamente le aree interessate conservandone la loro funzione naturalistica o paesaggistica.

4 - Conclusioni

In questi anni il PPTR ha tracciato un primo percorso evolutivo in cui poter riconoscere uno strumento processuale capace di riflettersi nelle azioni strategiche da esso innescate e poste in essere, dalle partnership dei soggetti impegnati, dalla collaborazione tra i diversi soggetti pubblici, dalle integrazioni delle politiche settoriali e di saperi interdisciplinari. Un processo che è riuscito a coinvolgere tutte le energie e le risorse attivabili in questi anni che ha coinvolto direttamente ed è stato condiviso con la collettività.
Tuttavia alcune questioni rimangono aperte e potranno essere valutate solo quando il PPTR sarà cogente. Seppur il Piano supera una visione meramente vincolistica, a favore di scelte e progetti definiti da regole generali, operando nel vincolo intendendolo come spazio di progetto (anche se il piano non rinuncia all’uso del vincolo, per i beni e le aree sottoposte a tutela paesaggistica), riuscirà su regole e dispositivi non direttamente cogenti a controllare i nuovi processi della pianificazione introducendo la cultura della pianificazione paesaggistica all’interno delle ordinarie pratiche di pianificazione a scala comunale, provinciale e settoriale? Il rilevante quadro conoscitivo del PPTR che ha attivato in questi anni, grazie alle politiche regionali, molteplici azioni di conservazione attiva dei valori del territorio, rischierà banalmente di essere inteso ed assimilato ad un semplice apparato ricognitivo da implementare per rendere più efficace l’azione di controllo sul territorio, perseguendo la logica di adempimenti da ottemperare in una visione scomposta del paesaggio?
All’Osservatorio del paesaggio, (art. 133 del D.lgs e dell'art. 3 della Lr n. 20/2009) attraverso risorse e i mezzi che la Regione Puglia metterà in campo è dato il compito di assicurare una costante attività di monitoraggio e aggiornamento del PPTR, elaborare informazioni sullo stato e sull’evoluzione del paesaggio, ricalibrare in relazione agli esiti e alle eventuali criticità le azioni strategiche del piano, favorire lo scambio di conoscenze tra saperi esperti e saperi contestuali.
La successiva adozione del PPTR sarà un banco di prova in cui la Regione Puglia dovrà mostrare in continuità a quanto fatto fino ora una capacità disciplinare e forza organizzativa tesa a condividere la visione del futuro del territorio che in questi anni ha ben delineato e costruito.

Bibliografia

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Sitografia

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http://www.regione.puglia.it/drag/
http://paesaggio.regione.puglia.it
http://www.ecomuseipuglia.net/home.php
http://rigenerazione.regione.puglia.it/
http://www.sit.puglia.it/
http://www.laboratoriourbanoaperto.com/lua/
http://www.parcopaduli.it/parco/progetto.php
http://www.opencoesione.gov.it/
http://www.galdaunofantino.it/

[1] Quantunque il lavoro è frutto di una riflessione collettiva, sono da attribuirsi a Marianna Simone i paragrafi 1.1, a Luigi Guastamacchia i paragrafi 2 e 3 e congiuntamente il paragrafo 1 e 4.
[2] In attesa di approvazione del nuovo “Piano Paesaggistico Territoriale Regionale”, le attività di indirizzo e controllo della pianificazione in termini paesaggistici è demandata al vigente “Piano Urbanistico Territoriale Tematico per il Paesaggio.
[3] Il PUTT/P a fronte di un quadro conoscitivo frammentato, che esclude da ogni tutela attraverso la nozione di “territori costruiti” il paesaggio urbanizzato e che restituisce una inadeguata contestualizzazione degli elementi da tutelare, si ritrae da qualsiasi confronto critico tra realtà e norma, rifiutando di prospettare quegli strumenti necessari per indirizzare le future trasformazioni ed evoluzioni del territorio.
[4] Validata e sottoscritta nel 2010 dal Mibac, Direzione Regionale dei Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia e dalla Regione Puglia - Servizio Assetto del Territorio.
[5] L’intesa interistituzionale è stata sottoscritta nel novembre del 2007, ai sensi degli articoli 135 e 143, co. 3 del Dlgs 42/2004. Il 27 febbraio 2013 la Regione Puglia e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Generale per il Paesaggio, le Belle Arti, l’Architettura e l’Arte Contemporanea e Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia, hanno sottoscritto il “Documento intermedio di condivisione dei lavori svolti in attuazione dell’intesa interistituzionale. Con tale atto il PPTR è il primo piano paesaggistico in Italia , redatto ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio che raggiunge questa avanzata fase di copianificazione.
[6] La Regione Puglia in continuità con la sua tradizione di pianificazione paesaggistica tesa a tutelare i beni paesaggistici, ha individuato quindi anche quei beni che sono espressione di peculiari valori di paesaggio regionale diversi da quelli di cui all’art. 134 del DLgs 42/2004, riconoscendoli quindi come “ulteriori contesti paesaggistici” (art 143 - DLgs 42/2004) da sottoporre a tutela regionale con specifiche misure di salvaguardia e utilizzazione.
[7] PTA - Piano di Tutela delle Acque, PAI - Piano d’Assetto Idrogeologico, PCR Piano delle Coste Regionale per la Tutela della fascia costiera, Piano dei trasporti e delle infrastrutture, DDL Piano del turismo e del commercio, Politiche delle energie rinnovabili, Politiche urbane e dell’edilizia sociale: PIRU Programma Integrato di Rigenerazione Urbana, Politiche infrastrutturale, Politiche agricole: PSR Piano di Sviluppo Rurale 2007.2013, Politiche di Conservazione della Natura per la RETE ecologica regionale, Proiezioni territoriali del Documento Strategico Regionale; Regolamento per i piani urbanistici comunali e per i Piani di coordinamento provinciali del DRAG.
[8] Lr n. 4/2013 “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di demanio armentizio e beni della soppressa Opera nazionale combattenti, Lr n. 1/2013 “Interventi per favorire la mobilità ciclistica”, Lr n. 15/2012 “Istituzione degli ecomusei della Puglia”, Lr n. 14/2008 “Misure a sostegno della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio”, Lr n. 13/2008 “Norme per l'abitare sostenibile”.
[9] Al centro delle politiche di governo del territorio della Regione Puglia la rigenerazione urbana è intesa come una delle strategie per ripensare lo sviluppo del territorio in chiave sostenibile e durevole. Gli strumenti approvati dalla Regione per promuovere quest’idea di rigenerazione e affermarla a livello locale sono tanti e fra loro complementari: normativi, d’indirizzo, finanziari. Una importante occasione di sperimentazione locale si è avuta grazie alle risorse del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale 2007-2013. L’Asse 7 “Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani” si articola in due linee d’intervento tese a promuovere la rigenerazione di città medio-grandi (linea 7.1) e di sistemi di piccoli centri (linea 7.2) attraverso interventi incentrati su un’”idea guida” di rigenerazione legata ai caratteri ambientali e storico-culturali dell’ambito territoriale interessato, alla sua identità e ai bisogni e alle istanze degli abitanti. In questa visione il PPTR con gli ambiti di paesaggi e gli scenari strategici ha guidato la coerenza delle proposte progettuali nella valutazione delle candidature e nell’ammissione nella fase negoziale dei Piani Integrati di sviluppo urbano (PISU) azione 7.1.1 e dei Piani Integrati di sviluppo territoriale (PIST) azione 7.2.1. In particolare a partire ed in coerenza con i due scenari strategici “Patto città-campagna” e” La valorizzazione e la riqualificazione integrata dei paesaggi costieri” i criteri progettuali devono assicurare, nell’azione 7.1.1 interventi in grado di riqualificare i margini delle periferie urbane degradate o aree costiere compresse o riqualificazione dei detrattori di paesaggio (cave dismesse, aree industriali degradate), nell’azione 7.2.1 interventi di recupero e riqualificazione ambientale di rinaturalizzazione di aree degradate in attuazione degli scenari strategici del PPTR. La mostra “Rigeneriamo la città, generiamo il futuro” (7-24 marzo 2013) organizzata dal Servizio assetto del Territorio della Regione Puglia presso il Teatro Margherita, espone gli esiti e i risultati raggiunti sul territorio dalle politiche di rigenerazione.
[10] Esse riguardano i seguenti temi:
• Linee guida sulla progettazione e localizzazione di impianti di energie rinnovabili;
• Linee guida sulla progettazione e gestione di aree produttive paesisticamente ed ecologicamente attrezzate;
• Linee guida per la qualificazione paesaggistica e ambientale delle infrastrutture;
• Linee guida per il patto città-campagna: riqualificazione paesaggistica delle periferie, degli insediamenti degradati e delle aree agricole periurbane;
• Linee guida per un regolamento edilizio tipo;
• Linee guida per il restauro e il riuso dei manufatti in pietra a secco.
[11] In particolare oltre alle Linee Guida della proposta di PPTR, è stata inserita la parte II “Criteri per perseguire la qualità dell’assetto urbano” del Documento Regionale di Assetto Generale (DRAG) dei Piani Urbanistici Esecutivi (PUE), con l’obiettivo di perseguire la qualità dell’assetto urbano attraverso i PUE di nuovo impianto, di recupero e di riqualificazione all’interno della città costruita. I Criteri individuati dal DRAG sono finalizzati ad una corretta predisposizione del PUE nel rispetto degli ambiente di vita,degli aspetti morfologici, funzionali, paesaggistici e della cura del patrimonio esistente della città.
[12] Gli ecomusei, disciplinati dalla Lr 15/2011 con la finalità non solo di sostenere il recupero e la valorizzazione della memoria storica e della cultura materiale e immateriale dei territori, ma anche di orientare le comunità locali verso pratiche di sviluppo sostenibile, responsabile e partecipato rientrano tra i progetti integrati con l’obiettivo di coinvolgere gli abitanti nei processi conoscitivi e decisionali a riguardo del paesaggio regionale: ad esempio, con la redazione di mappe di comunità a Botrugno, Acquatica, Neviano (LE), dove il processo di costruzione delle mappe ha potuto contare su azioni già avviate sul territorio dal Sistema Ecomuseale del Salento (SESA) - Progetto Pilota per il Salento, oppure attraverso i protocolli d’intesa con gli ecomusei tra cui l’Ecomuseo della valle del Carapelle avviato nel 2008, che integra al suo interno le mappe di comunità, o l’Ecomuseo della Valle d’Itria costituito nel 2009.
[13] La valle del Torrente Cervaro, corridoio ecologicio del PTCP della Provincia di Foggia, è stata individuata nella rete ecologica dello scenario strategico del PPTR,di fatti con DGR 2159/2010 è stato adottato lo studio di fattibilità del “Corridoio del Cervaro” come uno dei Progetti Integrati di Paesaggio Sperimentali del PPTR. Tale progetto, concependo la Rete Ecologica come infrastruttura per lo sviluppo sostenibile e come sistema di offerta di beni, propone un’azione che si riferisce all’insieme di interventi di riqualificazione ambientale e naturalistica così come di valorizzazione storico-culturale. Lo studio di fattibilità, quindi, si propone il duplice obiettivo di conservazione del paesaggio e degli ecosistemi e di fruizione del corridoio.
[14] La valle del Torrente Cervaro, corridoio ecologicio del PTCP della Provincia di Foggia, è stata individuata nella rete ecologica dello scenario strategico del PPTR, di fatti con DGR 2159/2010 è stato adottato lo studio di fattibilità del “Corridoio del Cervaro” come uno dei Progetti Integrati di Paesaggio Sperimentali del PPTR. Tale progetto, concependo la Rete Ecologica come infrastruttura per lo sviluppo sostenibile e come sistema di offerta di beni, propone un’azione che si riferisce all’insieme di interventi di riqualificazione ambientale e naturalistica così come di valorizzazione storico-culturale. Lo studio di fattibilità, quindi, si propone il duplice obiettivo di conservazione del paesaggio e degli ecosistemi e di fruizione del corridoio.
Il 15 dicembre 2008 a Lucera in occasione della III Conferenza d’area del PPTR, è stato firmato l protocollo d’intesa tra Regione Puglia, il comune di Canosa di Puglia e l’Agenzia Territoriale per l’Ambiente (PTO/NBO). Tale protocollo riguarda azioni, eventi e progetti sperimentali che accompagnano la formazione del PPTR al fine di avviare interventi materiali e immateriali per lo star-up del parco regionale del Fiume Ofanto, attraverso la sottoscrizione del contratto di fiume e la realizzazione delle porte di accesso all’area protetta.
[15] Il progetto del “Parco Agricolo Multifunzionale dei Paduli”, coinvolgendo 11 comuni del basso Salento, attraverso un processo di partecipazione e animazione dal basso delle comunità locali, è stato avviato nel 2003 dall’Associazione “Laboratorio Urbano Aperto (LUA)”, in collaborazione con il comune di San Cassiano. Il progetto del Parco agricolo dei Paduli, trae forza dalla volontà e dall’intesa delle popolazioni locali di vivere, stando insieme, in una forte identità del proprio territorio, superando quindi la frammentarietà amministrativa del policentrismo salentino. I laboratori, nel perseguire l’idea di concertare tutela e sviluppo, hanno proposto in alternativa ai convenzionali significati di “parco”e “area protetta”, strumenti di difesa ambientale attuati con azioni puramente vincolistiche, una rinnovata idea di parco, come spazio-laboratorio socialmente condiviso per recuperare il valore del mondo rurale, sperimentare nuove relazioni fra questo e le città, restituendogli un ruolo fondamentale nella costruzione di un rinnovato modello di sviluppo locale autosostenibile, compatibile e attendo alla qualità dei suoi caratteri specifici. Nel giugno del 2011 in continuità con quanto avviato con il Parco Agricolo Multifunzionale dei Paduli, i Comuni San Cassiano, Botrugno, Scorrano, Surano, Nociglia, Supersano, Sanarica, Maglie, Muro Leccese e Giuggianello hanno adottato il Programma Integrato di Rigenerazione Urbana Territoriale ammesso a finanziamento (Asse 7 Azione 7.2.1). Il progetto prevede tre interventi distinti, il primo riguarda la realizzazione, il potenziamento e il completamento di una rete ecologica per la mobilità lenta e sostenibile attraverso i Paduli e di connessione ai 10 interventi di rigenerazione previsti nei centri urbani; Il secondo intervento prevede un programma più generale di connessione immateriale volto alla realizzazione di un sistema aperto di informazioni e servizi dialoganti di supporto alla rete dei percorsi materiali; Il terzo intervento prevede attività di partecipazione degli abitanti.
[16] Delibera di Giunta Regionale n. 2486/2012.
[17] Asse 2 – Linea di Intervento e) - “Azioni di tutela della biodiversità nel sistema per la conservazione della natura”.
[18] Delibera di Giunta Regionale n. 2486/2012.
[19] Schema di protocollo approvato con Delibera di Giunta Regionale n. 2084/2010.br>